소장자료

다양한 정부 관료제 통제 수단들에 대한 새로운 유형론을 제시하고, 이 유형론을 우리나라에 적용해서 현황과 문제점들을 검토하는데 그 목적을 두었다. 유형론 구성에서 고려된 분류 기준은 행정공무원들의 기회주의적 성향과 재량행위이다.

이 책은 다양한 정부 관료제 통제 수단들에 대한 새로운 유형론을 제시하고, 이 유형론을 우리나라에 적용해서 현황과 문제점들을 검토하는데 그 목적을 두었다. 유형론 구성에서 고려된 분류 기준은 행정공무원들의 기회주의적 성향과 재량행위이다.

오늘날 행정학과 정치학의 주류 접근법들(다원주의론, 공공선택론 등)은 행정 관료와 그들의 조직이 자신의 이익을 실현하기 위해 기회주의적으로 행동할 수 있음을 널리 받아들이고 있다. 물론 모든 공무원들이 모든 경우에 자신과 자신이 속한 조직의 이익을 실현하기 위해 행동하는 자기중심적 또는 개인적 이기주의자는 아닐 것이다. 그러나 주류 접근법들은 다수의 공무원들이 공익과 자신의 이익이 충돌하는 상황에서 공익보다 사익을 중시하는 쪽으로 행위할 수 있음을 인정하고, 이를 반영하는 연구동향을 보이고 있다. 이는 20세기 중반 이후, 정부 관료제에 대한 기대가 실망으로 귀결된 후, 많은 연구자들이 그 원인을 찾는 과정에서 관료와 그들의 조직에 대해 좀더 현실적인 인식을 갖게 되었음을 의미한다. 모든 관료들이 이타적인 행위자이리라는 기대가 사실상 비현실적이라는 것이다. 이 책은 이러한 현실적인 인식에 토대를 두고, 관료제의 통제 문제에 접근했다.

또한 이 책은 행정 관료들의 재량행위가 어느 정도 불가피하다는 점을 인정하고 있다. 복잡화·다양화·전문화를 특징으로 하는 현대 사회에서 일반 시민과 선출직·정무직 공무원보다 행정 관료들의 정보력과 전문성이 우월한 경우가 대부분이다. 따라서 다소 추상적이고 일반적인 법규의 내용을 더 구체화하고 실제에 맞게 해석하는 재량을 행정 관료들에게 부여하게 된다.

그러나 문제는 행정 관료들이 기회주의적으로 재량을 행사할 수 있다는 점이다. 따라서 관료와 관료제를 통제하는 노력은 기회주의와 재량을 어떻게 관리할 것인가의 쟁점으로 귀결되며, 이 책은 기회주의와 재량의 관리라는 측면에서 네 가지의 유형으로 행정통제 수단들을 분류했다.

첫째, 정부 내·외의 다원적인 행위 주체(행정 계층제 상의 상관, 정치적 집행부(political executive), 의회, 사법부, 감사기관, 압력단체 등)와 제도를 통해 재량행위가 기회주의적으로 사용되지 못하도록 감시·감독하는 통제 유형이다.

둘째, 가능한 한 행정 관료들의 재량을 축소함으로써 공익의 실현에 반하는 재량이 행해지지 못하도록 하거나, 기회주의성이 상대적으로 낮은(공익추구 경향이 높은) 이들을 공직에 유치하고 지속적인 교육을 통해 그들의 공익지향성을 강화함으로써 관료제의 책임성을 확보하는 통제의 유형이다.

셋째, 행정 관료의 재량행위가 기회주의적으로 사용되지 못하도록 감시·감독하거나, 기회주의와 재량행위의 발현을 억제하는 것이 아니라, 오히려 관료들의 기회주의와 재량행위가 궁극적으로 공익의 증진으로 귀결되도록 유도하는 통제 유형이다. 정부 관료제 내·외에서 그들간에 경쟁을 조장하는 제도를 구축하는 것이 이 유형의 대표적인 접근방식이다.

넷째, 행정 공무원 직접고용 방식이 야기하는 재량과 기회주의의 문제를 원천적으로 제한하기 위해, 민간기관(기업 또는 비영리단체)을 활용해서 공공서비스의 생산과 제공을 수행하고자 하는 통제 유형이다.

이 유형론은 종래의 전통적인 행정통제 논의 뿐 아니라, 최근의 신공공관리 및 뉴 거버넌스 정부개혁의 동향을 정부 관료제 통제의 의미에서 파악함과 더불어, 고전적인 행정이론 중 그간 행정통제의 관점에서 충분히 검토되지 못했던 내용들까지 동원해서 정부 관료제 통제기제를 재구성하는데 특징이 있다. 또한 이 유형론은 행정 관료의 행동 동기(또는 본성)와 그들이 처해 있는 환경에 대한 이해를 토대로 통제기제의 유형을 정리한다는 점에서, 그리고 이 통제수단들이 지닐 수 있는 강점과 한계에 대해 논의한다는 점에서 행정통제에 대한 기존의 유형분류와 차별성을 보인다.

위의 유형론을 적용해서 우리나라의 현황과 문제점을 검토한 후, 앞으로 우리가 추구해야할 방향성을 제시하였다. 방향성 제시에 있어 특히 주목한 변수는 한국의 행정문화이다. 정책·법·제도와 문화는 상호작용한다. 전자가 후자의 변화를 야기하기도 하고, 후자가 전자의 작동을 제약하기도 한다. 그런데, 정책·법·제도가 문화의 변화를 야기하는데는 상당한 시간이 소요된다. 따라서 문화의 실질적인 변화가 관찰되기 전에는, 문화의 특성이 정부정책과 법·제도의 효과에 미치는 영향에 우선적인 관심을 기울일 필요가 있다. 즉 우리의 주된 행정문화를 파악하고, 이 행정문화에서 더 효과적일 가능성이 높은 ― 달리 말하면, 지배적인 행정문화와 잘 조응할 수 있는 ― 정책·법·제도에 주목할 필요가 있다.

한국 행정문화는 최근 들어 개인주의 문화가 성장하고 있고, 평등주의 문화의 성장 가능성도 나타나고 있긴 하지만, 여전히 계층제적 문화를 주된 구성인자로 하고 있다. 특히 Weber가 주창한 법적·합리적 권위에 토대를 둔 관료제적인 요소의 중요도가 높아졌다. 이렇게 볼 때, 계층제적 문화와의 조응도가 가장 높을 것으로 판단되는 다원적인 감시·감독 기제와 윤리적인 공무원 확보 기제의 의의가 부각된다.

그러나 경쟁 기제와 파트너십 기제는 기본적으로 개인주의 행정문화 및 평등주의 행정문화와 정합도가 높은 관료(제) 통제수단으로서, 계층제적 문화를 주된 요소로 하고 있는 우리나라 정부조직에 적용하는데 한계가 있다. 단, 신공공관리 및 뉴 거버넌스 행정개혁 수단들이 대거 도입된 2000년대 들어 한국의 행정문화에도 개인주의와 평등주의 문화 요소가 성장하고 있다는 점을 고려해볼 때, 앞으로 경쟁 및 파트너십을 활용한 통제수단들도 한국 관료(제)를 통제하기 위한 유용한 도구가 될 수 있을 것으로 예상된다.

신공공관리 행정개혁과 뉴 거버넌스 행정개혁의 활성화는 종래의 다원적인 감시·감독이나 공무원의 윤리성에 대한 관심이 다소 구태의연한 접근방식이라는 인상을 갖게 한다. 그러나 이러한 逃맒켭 수단들은 여전히 행정통제의 주축을 구성하고 있고, 적절하게 적용될 경우 우리나라 행정조직에서 큰 효과를 거둘 것으로 기대된다. 이에 더하여, 변화하는 행정문화를 반영하는 督탐켭 수단(경쟁 및 파트너십 기제)을 병용하는 통제혼합 접근법을 통해서 정부 관료제의 책임성 확보라는 과제의 실현가능성이 제고될 수 있을 것이다.

제1장 서론

제1절　문제의 제기

제2절　이 책의 구성



제2장 정부 관료제 통제의 의의 및 이 책의 유형론

제1절　관료제 통제 논의의 배경

제2절　통제와 책임의 개념 및 유형

제3절　이 책의 유형론



제3장 관료와 관료조직에 대한 이해

제1절　접근방법

제2절　공공선택론의 관료와 관료조직 이해

제3절　다원주의 이론의 관료와 관료조직 이해



제4장 한국 행정문화 분석

제1절　논의의 배경

제2절　이론적·방법론적 논의

제3절　한국 행정문화 분석

제4절　소결론: 한국 행정문화의 지속과 변화



제5장 기회주의와 재량행위에 대한 다원적 감독

제1절　행정조직 내부통제

제2절　정부 내부의 통제

제3절　정부 외부의 통제

제4절　소결론



제6장 기회주의와 재량행위의 제약

제1절　기회주의 발현가능성의 제약

제2절　재량행위 발현가능성의 제약

제3절　소결론



제7장 기회주의와 재량행위의 활용

제1절　임기제한 접근

제2절　경쟁기제 도입의 의의 및 신공공관리론

제3절　성과중심적 인사관리

제4절　기관간 경쟁유도

제5절　소결론



제8장 기회주의와 재량행위의 원천적 제한

제1절　공공서비스 제공방식의 유형

제2절　민간위탁과 관련된 이론적 논의

제3절　민간위탁 사업의 실제

제4절　소결론



제9장 결론