소장자료

행정학은 그 학문적 발전의 초기 단계에서부터 이미 행정의 책임과 통제 문제에 대해서 깊은 관심을 가졌고, 이는 다수의 연구 성과와 교재에 반영되었다. 그러나 우리나라의 행정 연구와 교육에서 행정의 책임과 통제 문제는 상대적으로 적절한 수준의 주목을 받았다고 보기 어렵다. 국내 학계의 주된 관심은 관리(management) 분야(조직, 인사, 재무 등)와 정책(public policy) 분야(정책분석·평가, 정책과정 등)에 집중되어 있고, 행정의 책임과 통제 문제는 행정 부패의 쟁점에 제한되어 있는 등 충분한 관심을 받지 못하고 있다.
이 책은 국내 행정학계의 이러한 취약점을 보완하려는 의도로 준비되었으며, 그간 명지대학교 행정학과의 정부혁신연구소 소속 교수들이 수행했던 연구 성과를 편집하는 형식으로 작성되었다. 명지대 행정학과 정부혁신연구소 소속 교수들은 지난 15년 동안 행정 책임, 행정 부패, 행정 통제에 대한 개별적 연구를 수행하거나 다양한 형태의 협력적 연구를 수행해 왔다. 이 책은 그러한 연구 성과를 크게 두 파트로 나누어 정리한 편저이다.

머리말



오늘날 대의제 민주주의는 다양한 비판과 문제제기에도 불구하고 여전히 국가운영의 기본틀로 작동하고 있다. 이러한 대의제 민주주의 하에서 유권자(시민·납세자) 및 그들의 대표(대통령·의원 등)와 피고용인인 행정 공무원들 간에는 주인(master)과 공복(public servants)의 관계가 성립된다. 즉 행정 공무원은 ‘주인’인 시민의 이익을 실현하기 위해서 노력해야 하며, 행정 공무원은 그러한 역할을 적절하게 수행해야 할 책임을 부여받고 있다. 그러나 현실 세계의 행정에서 위의 기대가 항상 충족되는 것은 아니며, 행정 공무원들이 부패와 무능 등을 통해 자신의 책임을 완수하지 못하는 경우가 발생하고 있다. 이러한 배경 하에 행정 공무원과 그들의 조직에 대한 통제의 필요성이 제기된다.

행정학은 그 학문적 발전의 초기 단계에서부터 이미 행정의 책임과 통제 문제에 대해서 깊은 관심을 가졌고, 이는 다수의 연구 성과와 교재에 반영되었다. 그러나 우리나라의 행정 연구와 교육에서 행정의 책임과 통제 문제는 상대적으로 적절한 수준의 주목을 받았다고 보기 어렵다. 국내 학계의 주된 관심은 관리(management) 분야(조직, 인사, 재무 등)와 정책(public policy) 분야(정책분석·평가, 정책과정 등)에 집중되어 있고, 행정의 책임과 통제 문제는 행정 부패의 쟁점에 제한되어 있는 등 충분한 관심을 받지 못하고 있다.

이 책은 국내 행정학계의 이러한 취약점을 보완하려는 의도로 준비되었으며, 그간 명지대학교 행정학과의 정부혁신연구소 소속 교수들이 수행했던 연구 성과를 편집하는 형식으로 작성되었다. 명지대 행정학과 정부혁신연구소 소속 교수들은 지난 15년 동안 행정 책임, 행정 부패, 행정 통제에 대한 개별적 연구를 수행하거나 다양한 형태의 협력적 연구를 수행해 왔다. 이 책은 그러한 연구 성과를 크게 두 파트로 나누어 정리한 편저이다.

책의 제1부는 행정 책임성에 관한 논문들로 구성된다. 세부 주제는 1장 ‘행정 책임성의 내용’, 2장 ‘책임성의 회피와 딜레마’, 그리고 3장 ‘재난과 책임성’이다.

1부의 1장에서는 행정 책임성의 내용으로 공무원의 주관적 책임성, 전문가적 책임성, 집단적 책임감 등 다양한 책임성 개념과 수준을 다룬다. 행정 주체인 공무원이 스스로 인식하는 책임성의 범위와 역할이 무엇인지 탐색하는 “공무원의 주관적 책임성” 연구는 공무원이 매우 다양한 대상과 상황에 대해 다중적?상충적인 책임감을 경험하고 있음을 밝히면서 공무원이 전문가적 자부심에 근거한 책임성을 발휘할 전략이 필요함을 주장한다. 그렇다면 공무원들이 전문직으로서의 직업적 정체성을 가지고 책임성을 인식하는가에 관한 “공무원의 전문가적 정체성과 책임” 연구는 공무원들이 전문가적 통제를 인식하는 수준이 낮고, 전문윤리와 공직윤리를 크게 구별하지 않으며, 전문직업적 활동 범위를 정부 밖으로 확장하여 인식하는 수준이 높지 않음을 밝힌다. “공직자의 집단적 책임감과 영향요인 탐색” 연구는 공무원들이 다수의 구성원이 여러 단계를 거치며 수행한 업무가 실패했을 때 법적 잘못을 저지르지 않았음에도 문제 해결을 위해 기꺼이 희생을 감수하려는 의지가 있는지, 그리고 이러한 집단적 책임감에는 어떤 요인이 영향을 미치는지를 분석하였다.

1부의 2장에서는 공무원의 책임 이행의 어려움을 책임성 회피, 책임성 갈등, 침묵, 정치적 책임성 훼손 등의 측면에서 살펴보고 있다. “한국 지방공무원의 책임 이행에 관한 실증 연구”는 지방 공무원들이 실제로 법적?계층적 책임 이행에 치중된 불균형한 책임 이행을 하고 있음을 지적하고 그 원인이 공무원 개인적 요인보다는 인사관리, 보상, 관리자의 역할 등 조직적?제도적 요인의 결함임을 주장하고 있다. 한편, 공무원의 책임성이 다차원적이며 이 차원들 사이에 갈등이 발생함에 주목한 연구 성과도 있다. “공무원의 책임성 딜레마 인지와 대응”은 공무원이 져야할 다양한 책임성이 서로 모순되는 여섯 가지 책임성 딜레마 상황을 도출하고 상황별로 공무원의 대응 모습을 조사하였는데 그 결과, 책임성 간의 충돌로 인한 내적 갈등 수준이 높지 않으며, 딜레마 상황에서 양자택일시 법적 책임, 전문가적 책임, 계층적 책임, 정치적 책임의 순으로 우선시 하는 의사를 발견하였으며, 책임성 딜레마에 직면했을 때 대응 전략의 선호를 분석하였다. 이어서 “한국 공무원의 침묵 사유와 침묵 이슈에 관한 인식” 연구는 공무원이 자신이 인지한 조직문제에 대해서 침묵하는 행태가 존재하며 그 중요한 이유가 다른 구성원에게 불이익을 주거나 그들의 관계를 악화시키기를 원하지 않기 때문인 것을 밝혔으며 이러한 침묵이 자신의 근무의욕과 직무몰입을 떨어뜨릴 수 있음을 주장하고 있다. “관료제의 정치적 중립 훼손” 연구 역시, 정치적으로 불공정한 지시에 직면해서 침묵하고 복종하는 공무원의 대응이 어떻게 나타났는가에 관한 사례 분석을 진행하였다.

1부의 3장은 특히, 재난 사례에서 나타난 정부의 책임성에 주목한다. “Bureaucratic Accountability and Disaster Response” 연구는 2014년 세월호 침몰 사건을 사례로 하여, 당시 해경의 부적절한 대응을 계층적 책임의 유지, 정치적 책임의 강조, 전문가적 책임의 약화 등과 같은 책임성 차원의 문제로 설명하고 있다. “사회 재난 이후, 정부의 대응과 책임 변화”는 지난 10년간 사회재난 사례를 대상으로 재난 이후, 정부의 재난 대응과 책임이 어떻게 나타나고 있는지를 영역, 주체, 방식의 측면에서 분석하면서 재난 관리의 적극적 책임이 부족함을 주장하고 있다.

책의 제2부는 행정 부패와 행정 통제의 두 주제로 구분된다. 먼저 행정 부패에 대해서는 1장 ‘부패의 영향요인: 정부 규모와 시계’와 2장 ‘부패와 여성 참여 및 윤리경영’에서 살펴본다.

2부의 1장에서는 행정가가 가진 동기구조의 하나로서 시계(time horizons)가 정부제도를 일정한 방향으로 설계할 인센티브를 제공한다는 논의를 제시한다. 일정한 정치제도(government institutions) 하에서, 단기적 관점(short-term horizons)을 가진 행정가는 사유재산권(property rights)을 보호하려 하지 않는다. 왜냐하면, 보호된 사유재산권이 자신들의 이익을 증대시키리라고 기대하지 않기 때문이다. 행정가는 장기적인 큰 이익보다 단기적인 이익을 증가시키는 비효율적인 정책이나 제도(사유재산권을 침해하는)를 더욱 선호할 것이다. 이와 반대로, 장기적 관점(long-term horizons)을 가진 행정가는 사유재산권을 보호하는 효율적인 정책이나 제도를 지원할 동기를 갖게 된다. 왜냐하면, 증대된 경제파이(economic pie)로부터 보다 큰 미래의 편익을 얻을 수 있다고 기대하기 때문이다. 하지만 역설적이게도(paradoxically), 사유재산권을 보호하는 제도로 인하여 행정가가 부패 행위에 개입할 기회는 차단될 것이고, 이로 인하여 해당 국가의 전반적인 부패 수준은 낮아지게 될 것이다.

다음으로 2부의 2장에서는 부패의 수준을 낮추는 데 여성의 사회참여가 큰 요인으로 작용할 수 있다는 논의를 제시한다. 120개 국가의 사례와 우리나라의 사례를 실증 분석한 결과, 실제로 여성의 공공부문 참여가 공공조직의 부패의 수준을 낮추는데 영향을 주는 것으로 나타났다. 이러한 분석의 결과는 여성의 사회참여를 뒷받침하는 새로운 기반으로 활용될 수 있다. 동시에 부패에 대한 연구의 다양화에 기여하며, 부패수준에 영향을 주는 하나의 새로운 변수를 제시하여 정부부처의 부패수준에 대한 설명력을 높일 수 있다. 또한 이러한 분석결과는 공공 인사관리, 특히 인적 자원 계획이 부패 통제의 관점에서 여성의 참여를 증가시키기 위해 전략적으로 고안될 필요가 있음을 암시한다.

다음으로 행정 통제 부문은 행정 통제 기제(mechanism)의 유형 분류를 시도하고, 그 유형론을 우리나라와 영국의 행정 사례에 적용하는 연구들로 구성된다. 우리나라와 영국의 행정 사례분석에서 공통적으로 주목하는 점은 최근의 행정개혁 노력들이 행정 통제의 의미를 지닌다는 것이다. 즉 여기서는 행정 통제가 행정의 책임성을 확보하기 위한 노력이고, 최근의 국내외 행정개혁은 행정 통제를 통해 행정의 책임성을 제고하려는 의도를 지니고 있었다는 점을 전제로 하고 있는 연구 성과들을 정리하였다.

2부의 3장 ‘행정 통제의 기제’와 4장 ‘행정 통제와 행정 개혁: 영국 사례연구’에 제시된 논문들의 개요는 아래와 같다.

3장에서는 행정 통제 기제를 분류하는 두 개의 접근방식을 제시한다. 하나는 행정 공무원의 자기이익 추구활동과 재량의 허용 여부를 기준으로 하는 접근방식이고, 다른 하나는 집단-격자 문화이론을 적용하는 접근방식이다. 전자(“정부 관료제와 민주주의”)에서는 행정 공무원의 자기이익 추구와 재량의 허용 여부에 따른 다양한 행정 통제 수단들이 각각 장·단점을 지니고 있다는 점을 보이고, 이를 극복하기 위한 새로운 인식전환을 논의하였다. 후자(“행정개혁과 관료제 통제기제에 관한 연구”, “Control over the Korean Bureaucracy”)에서는 집단-격자 문화이론을 토대로 ‘감독·경쟁·상호성·비항상성’이라는 네 개의 관료제 통제유형을 제시하고, 이를 노무현 정부에서 수행되었던 인사행정/공무원 제도개혁에 적용·분석하였다. 위 논문들은 노무현 정부의 행정개혁과 관료제 통제에 활용되었던 주된 기제(유형)는 무엇이었고, 그 효과는 어떠했는지를 분석하는 데 주된 초점을 두었다.

4장은 영국의 행정개혁 노력을 행정 통제의 관점에서 해석하였다. “영국 보수당 정부(1979-1997년) 행정개혁의 정치적 의도와 효과에 관한 연구”는 영국 보수당 정부의 행정개혁이 자신들이 의도했던 정치적 효과(행정통제 강화를 통한 의회주권의 재정립)를 적절하게 달성하지 못했던 원인을 ‘행정개혁의 의도하지 않았던 효과’에서 찾고, 그러한 의도하지 않았던 효과가 나타난 원인을 규명하였다. “조정기제의 혼합과 계층제 기제의 의의에 관한 연구”는 ‘시장 기제’와 ‘네트워크 기제’를 대표하는 영국 행정개혁 사례인 ‘의무경쟁입찰제도’와 ‘연계형 정부(joined-up government)’를 분석한 후, 이 사례들에 작용하고 있는 ‘계층제 기제’의 의의를 규명함으로써 성공적인 행정 개혁과 행정 통제를 위해서는 어떤 조건이 필요한 지에 대해서 논의하였다.

이 책이 담고 있는 연구 성과 중의 일부에는 명지대학교 행정학과 정부혁신연구소 소속 교수 외의 연구자들이 참여하였다. 이 편저에 해당 논문들을 싣는 것을 수락해 주신 연구자들께 감사드린다. 또한 이 책을 준비하는 과정에서 원고 정리에 도움을 준 박 은 원생과 법문사의 관계자 분들께도 고마움을 표한다.

지난 30여 년 동안 명지대학교 행정학과와 정부혁신연구소의 발전을 위해 헌신하신 박천오 교수님의 은퇴 전에 이 책을 내게 되어 기쁜 마음이다. 박천오 교수님께 감사의 마음을 전한다.

Ⅰ. 행정 책임성



1. 책임성의 내용

1-1. 공무원의 주관적 책임성: 지방자치단체 중하위직 공무원의 경험을 통한 탐색 (한승주)

1-2. 공무원의 전문가적 정체성과 책임: 일반채용과 경력채용 공무원의 인식 탐색 (한승주)

1-3. 공직자의 집단적 책임감과 영향요인 탐색 (한승주, 최흥석)



2. 책임성의 회피와 딜레마

2-1. 한국 지방공무원의 책임 이행에 관한 실증연구: 경기도 K시 공무원의 인식 분석 (박천오, 한승주)

2-2. 공무원의 책임성 딜레마 인지와 대응: 지방자치단체 공무원을 중심으로 (주재현, 한승주)

2-3. 한국 공무원의 침묵 사유와 침묵 이슈에 관한 인식 (박천오)

2-4. 관료제의 정치적 중립 훼손: 2012년 국가정보원 정치개입 사건 분석 (한승주)



3. 재난과 책임성

3-1. Bureaucratic Accountability and Disaster Response: Why Did the Korean Coast Guard Fail in Its Mission during the Sewol Ferry Accident? (진종순, 송거부)

3-2. 사회재난 이후, 정부의 대응과 책임 변화 (한승주)



Ⅱ. 행정 부패와 통제



1. 부패의 영향 요인: 정부 규모와 시계

1-1. 부패에 대한 개인의 인식과 부패 행위 (진종순, 서성아)

1-2. 부패와 시계(Horizons)의 관계: 개발도상국과 미개발국을 중심으로 (진종순)

1-3. 정부의 규모와 부패 수준에 관한 연구 (진종순, 장지원)



2. 부패와 여성 참여 및 윤리경영

2-1. Female Participation and Corruption in the Public Sector (진종순)

2-2. 여성의 공공부문 참여와 부패 수준 (진종순)

2-3. 공공기관의 윤리경영 실태 분석과 개선 방안: 한국광해관리공단을 중심으로 (박석희, 조경호, 진종순)



3. 행정 통제의 기제

3-1. 정부관료제와 민주주의: 정부관료제의 책임과 통제 확보를 통한 조화의 모색 (박천오, 주재현)

3-2. 행정개혁과 관료제 통제기제에 관한 연구: 노무현 정부의 인사행정개혁을 중심으로 (주재현)

3-3. Control over the Korean Bureaucracy: A Review of the NPM Civil Service Reforms under the Roh Moo-Hyun Government (박천오, 주재현)



4. 행정 통제와 행정 개혁: 영국 사례연구

4-1. 영국 보수당 정부(1979-1997년) 행정개혁의 정치적 의도와 효과에 관한 연구 (주재현)

4-2. 조정기제의 혼합과 계층제 기제의 의의에 관한 연구: 영국 행정개혁 사례를 중심으로 (주재현)